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《工商行政管理》杂志专访市场监管总局认证监管司刘卫军司长

质量认证作为市场经济条件下加强质量管理、提高市场效率的一项基础性制度，它的本质属性就是在市场经济活动中传递信任，具有市场化、国际化的典型特征，被称为质量管理的“体检证”、市场经济的“信用证”、国际贸易的“通行证”。概括地说，质量认证在市场监管中能够发挥四个方面的作用 ：

一是面向市场主体引导提质升级，增加市场有效供给。目前所有国民经济门类和社会各领域都已全面推行认证认可制度，形成了涵盖产品、服务、管理体系和人员等各种认证认可类型，能够满足市场主体和监管部门的各方面需求。通过认证认可的传导反馈作用，引导消费和采购，形成有效的市场选择机制，倒逼生产企业提高管理水平和产品、服务质量，增加市场有效供给。在国家推进供给侧结构性改革的背景下，质量认证既有保证“安全底线”的作用，又有拉升“质量高线”的作用，比如近年来在企业开展质量管理体系升级行动，在食品、消费品和服务领域推行高端品质认证等等，就有效促进了市场供给的质量提升。

二是面向政府部门支撑行政监管，提高市场监管效能。国际上一般将市场分为前市场（销售前）和后市场（销售后）两个环节，在前市场的准入和后市场的事中事后监管中，认证认可都是有效的管理方式，能够促进政府部门转变职能，通过第三方实行间接管理，减少对市场的直接干预。在前市场准入环节，政府部门通过强制性认证、约束性能力要求等手段，对涉及人身健康安全、社会公共安全的领域实行准入管理 ；在后市场监管环节，政府部门发挥第三方机构的专业化优势，将认证结果作为监管依据，保证监管的科学性、公正性。在充分发挥认证认可作用的情况下，监管部门不必把主要精力放在全面监管数以亿计的微观企业及产品上，可以借助这些专业化机构将监管要求传导到企业身上，从而起到“四两拨千斤”的效果。

三是面向社会各方推动诚信建设，营造市场良好环境。政府部门可以将企业及其产品、服务的认证信息作为诚信评价和征信管理的重要依据，健全市场信任机制，优化市场准入环境、竞争环境和消费环境。优化市场准入环境方面，通过认证手段，确保进入市场的企业及其产品、服务符合相关标准和法律法规的要求，起到源头把关、净化市场的作用 ；优化市场竞争环境方面，认证向市场提供独立公正、专业可信的评价信息，避免信息不对称造成的资源错配，形成公平透明的竞争环境，起到规范市场秩序、引导市场优胜劣汰的作用 ；优化市场消费环境方面，认证最直接的功能就是指导消费，帮助消费者识别优劣，避免遭受不合格产品的侵害，并且引导企业诚信经营，保护消费者权益。

四是面向国际市场促进规则对接，提升市场开放程度。世界贸易组织《技术贸易壁垒协定》将认证认可、检验检测等合格评定程序作为各成员方共同使用的技术性贸易措施，要求各方合格评定措施不得对贸易带来不必要障碍，并鼓励采用国际通行互认的合格评定程序。我国“入世”时，作出了统一市场合格评定程序、对国内外企业及产品给予国民待遇的承诺。采用国际通行的认证认可制度，并充分利用双多边互认成果，可以避免内外监管的不一致性、重复性，提高市场监管的效率、透明度和可预期性，有助于营造国际化的营商环境，为我国经济“走出去”、“引进来”提供便利条件。随着“一带一路”、自贸区建设加快推进，认证认可的作用更加显现。我国发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中，就把认证认可作为促进贸易畅通和规则互联互通的重要内容。

质量认证在传递市场信任、服务市场监管方面都取得了哪些成绩？

上世纪改革开放之初，我国开始从国际上引入认证认可制度。随着本世纪初我国“入世”，国家认证认可监督管理委员会正式组建，构建了与国际全面接轨、适应我国社会主义市场经济体制的认证认可体系，为传递市场信任、促进市场经济发展发挥了积极作用。

一是统一市场准入的合格评定要求，促进了统一市场体系的建立和完善。认证认可在我国起步时，在当时计划经济管理模式下，由不同部门在各自领域分别建立实施，客观上造成政出多门、多头管理、重复认证等问题，尤为突出的是内外贸建立两套产品认证制度，不符合世界贸易组织（WTO）的国民待遇原则，成为我国“入世”谈判的焦点。在中国加入 WTO 议定书中，我国作出建立统一的认证认可制度的承诺，涉及认证认可的条款达23项。认监委成立后，即按照“统一目录，统一标准、技术法规和合格评定程序，统一标志，统一收费标准”的“四个统一”原则，建立统一的强制性产品认证（CCC 认证）制度。以此为发端，逐步建立了统一的认证认可法律体系、制度体系、组织体系、标准体系和监管体系，构建起“统一管理，共同实施”

的国家认证认可体系。认证认可体系的统一，既标志着在合格评定领域市场准入要求的统一规范，也标志着市场评价规则的统一规范，对于构建全国统一大市场、破除市场壁垒、促进市场主体及资源要素的自由流动和合理配置，具有重要意义。

二是优化市场供给结构，促进了产品服务质量和企业效益的提升。在维护消费安全方面，切实发挥强制性认证实施市场准入的“保底线”作用，有效保障了产品质量安全，保护了消费者利益。我国实施强制性产品认证（CCC 认证）以来，CCC 目录产品总体合格率由不足80% 稳定提高到90% 左右，其中汽车安全座椅由不足20% 提高到95% ；在提高供给质量方面，切实发挥自愿性认证促进质量提升的“拉高线”作用，在百万家企业开展质量管理体系升级行动，促进企业质量管理水平整体提升 ；在消费品、服务领域推行高端品质认证，向市场供给中高端品质的智能马桶盖、电饭锅、智能家电等产品以及保健、金融、养老等服务 ；在食品农产品行业实施内外销产品“同线同标同质”工程，为消费者提供达到国际品质的内销产品 ；在机器人、北斗导航等战略性新兴产业构建检验检测认证体系，在各地运用认证认可手段培育“浙江制造”、“深圳标准”“上海品质”等区域质量品牌，带动了产业和消费提质升级。我国单位 GDP 的管理体系认证证书数为69.85张 /10亿美元，获证企业质量管理体系有效率达到98%，达到国际先进水平 ；在促进绿色发展方面，大力推行节能低碳环保认证认可制度，开展温室气候排放第三方核查审定，建立统一的绿色产品认证制度，多措并举引导绿色生产、绿色消费。经对获得认证的节能、节水产品测算，“十二五”期间累计节能2.2亿吨标准煤、节水390亿吨。此外，围绕供给侧结构性改革和“放管服”改革，会同行业主管部门建立铁路、消防、安防、司法鉴定、知识产权保护等认证认可制度，有效提高了行业管理水平。

三是推动国际合作互认，促进了对外贸易便利化发展。截至目前，我国已全面加入21个认证认可国际组织，对外签署13份多边互认协议和118份双边合作互认协议，与30多个“一带一路”沿线国家建立合作机制，国际互认范围覆盖占全球经济总量90% 以上的区域，为我国大量产品、服务出口提供“一次认证，全球通行”的便利化服务。以电子产品为例，每年有6万多家中国企业获得国际电工委员会电工产品安全测 试 证 书（IECEE-CB）， 平 均 降低出口成本1/3以上 ；以食品为例，“全球食品安全倡议”（GFSI）覆盖的食品贸易占全球食品贸易总额的65%，我国加入该组织互认体系后，每年有4000余家食品企业从中受益。

质量认证工作目前还存在哪些方面的问题？

质量认证工作虽然取得了很大成绩，但与国家经济社会发展的需要，与人民群众的期望，与“放管服”改革的要求相比，还存在诸多不适应之处。随着我国经济进入高质量发展阶段，市场监管改革不断推进，质量认证工作所面临的挑战也日显突出。从自身工作来看，主要存在四方面问题 ：

一是认证体系结构不合理，供给质量不高。现有认证制度以满足安全底线要求为主，满足中高端质量需求偏少，高端品质认证刚刚起步，一些认证评价标准偏低，质量提升作用不明显。

二是认证制度设计不完善，改革红利释放不足。一些领域“放管服”改革尚未完全到位，管理方式僵化，评价模式单一，实施程序繁琐，企业获证成本偏高，改革成效与社会期望还有差距。

三是一些领域存在“认证乱象”，后续监管还不到位。有的机构和人员诚信意识和职业道德缺失，发生买卖证、收红包等行为 ；事中事后监管机制尚不完善，监管手段滞后，监管力量薄弱。

四是认证行业发展不充分，从业机构及人员的专业能力不足。从业机构“小散弱”现象突出，从业人员专业能力存在短板，国内机构与国外巨头相比存在多方面差距。境内检测认证外资机构数量仅占0.8%，市场份额却占8%。我国海外工程项目大约85% 的检测认证业务由国外机构提供。从外部环境来看，主要面临两方面挑战 ：一是国内方面，虽然认证认可的社会需求迅速增长，但社会认知度依然不高、政策措施不配套、法治保障不完善、采信机制不健全。另外由于“放管服”改革尚未完全到位，一些地方和行业类似“认证”的评价活动过多过滥，增加企业制度性交易成本，严重影响认证声誉 ；二是国际方面，虽然我国认证认可正在由大向强转变，但与世界认证认可强国相比仍然存在不小差距，国际组织和标准规则的话语权基本还掌控在发达国家手中，我们刚刚实现国际认证规则“零的突破”，发达国家仍然掌握着认证检测技术的主动权。

党中央、国务院对质量认证工作高度重视，今年1月国务院出台的国发3号文件就加强质量认证体系建设作出了全面部署，提出了一系列深化改革、加强监管的举措。市场监管总局成立后，总局党组把质量认证工作摆在重要位置，张茅局长在全国市场监管工作座谈会和总局干部大会上专门就认证制度改革和监管工作提出了明确要求。下一步，我们将以问题为导向，以维护认证公正性、提高认证供给质量为立足点，通过深化改革、加强监管，下大力解决质量认证领域存在的问题，推动认证认可事业健康发展。具体来说，主要有以下方面措施 ：

第一，持续优化认证市场准入环境，激发认证市场活力。进一步深化认证机构审批制度改革，对审批事项实行分类管理，根据风险程度分别采取审批、告知承诺、备案等方式 ；同时，进一步简化审批流程和申请材料，实行“一网通办”和“最多跑一次”审批，将申请材料数量进一步压减30% ；此外，在自贸试验区试点探索认证机构审批与工商注册“证照合一”改革，推动认证机构审批便利化。

第二，深化强制性产品认证制度改革，推动减负增效。一是按照必要性和最小化原则，对涉及公众健康安全、社会公共安全的产品依法实施强制性认证，将产品质量稳定、工艺成熟的产品逐步调出认证目录，目前已调出19类产品，今后还将进一步压减目录 ；二是根据风险程度实行分类管理，对部分产品引入企业“自我声明”方式，对部分企业实施“先发证后审厂”；三是优化认证流程，推进认证全过程的无纸化、智能化、网络化 ；四是扩大认证检测机构指定范围，通过市场开放竞争引导认证机构降低收费，提升服务能力。

第三，加强认证监管执法，坚决维护认证公正性。组织全国市场监管部门集中开展加强认证监管的专项行动，以强化事中事后监管和社会共治机制为根本，不断提高认证认可的有效性和公正性，优化市场环境和消费环境。一是加严高风险对象监管。以“双随机一公开”检查为基础，以重点监管为补充，将已获得认证资质但尚未取得认可的认证机构列为重点监管对象。二是建立失信惩戒机制。实施《认证机构和认证人员失信管理规定》，与相关部委建立认证领域失信主体联合惩戒机制，对严重失信主体实施认证行业永久禁入和永久退出。三是重拳整治有机产品和 CCC 产品“认证乱象”。组织开展对灯具、玩具、有机产品等认证机构和重点消费区域的专项监督抽查，严肃查处监督检查中发现的违法违规行为，加大对假冒认证证书及标志、无证制售 CCC 产品等行为的打击力度，让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心。

第四，开展认证助力质量提升行动，提高市场供给质量。充分发挥认证认可保底线、拉高线、加强全面质量管理的特有用，促进产品、服务和行业、区域质量水平全面提升。一是组织开展百万企业认证升级行动。加快推进质量管理体系认证换版工作，力争9月份全国45万家质量管理体系获证企业100% 完成换版工作 ；着力打造“质量管理体系认证升级版”，力争年内完成至少5个行业的质量管理体系认证升级版标准。二是组织开展高端认证质量惠民行动。加快构建统一的绿色产品标准、认证、标识体系，推动开展食品、消费品和服务领域高端品质认证，积极推进内外销产品“同线同标同质”工程，重点支持中小微企业质量提升。三是组织开展认证服务地方行业行动。以贯彻落实国务院3号文件为抓手，协调指导各级地方政府推进质量认证体系建设，创建一批质量认证示范区，鼓励地方运用认证认可手段打造一批区域质量品牌 ；会同相关部门在网络关键设备和网络安全专用产品、机器人、城市轨道交通装备产品、一卡通产品、北斗导航产品等领域建立检测认证制度，支撑产业结构优化升级。

第五，着力深化认证认可国际合作，营造良好营商环境。充分发挥认证认可制度的国际化优势，深入开展“中国认证，全球认可”行动，加快推动国际合作互认，为构建高水平对外开放体系提供贸易便利化工具。一是构建“一带一路”认证认可合作机制。制定《共同推动认证认可服务“一带一路”建设的愿景与行动》（2019-2021）行动计划，加强对沿线国家认证认可能力建设对外援助，推动食品农产品认证实现区域互认，促进 CCC 认证结果与有关国家准入制度进行互认采信。积极参与认证认可国际标准、规则制定，提升认证认可国际话语权。二是推进跨境监管和民间机构国际合作。持续做好与食品安全倡议（GFSI）、全球良好农业规范（GlobalGAP）的互认工作，推动与丹麦、新西兰、墨西哥、英国等国家的有机产品认证合作，鼓励更多国内机构实质性参与国际规则制定和互认安排。

继 去 年9月6日 国 务 院 常务会议专题研究质量认证工作、今年1月17日国务院专门印发“国发[2018]3号文件”推进质量认证体系建设之后，9月12日国务院常务会议又再次出台涉及质量认证工作的政策，明确“对取消许可的一些涉及公众健康和安全、环境保护等产品，可转为强制性认证，列出正面清单并向社会公示，强制性认证费用原则上由财政负担”，并且“采取支持措施，鼓励企业开展自愿认证，推动树立品牌、拓展市场”。这一决策体现了“放管服”改革的要求，既有利于转变政府职能，优化市场准入环境，进一步减轻企业负担，也有利于更好地发挥质量认证的作用，在通过强制性认证确保“安全底线”的同时，鼓励企业通过自愿性认证拉升“质量高线”，从而有效激发市场活力，提升市场供给质量。市场监管总局、认监委坚决贯彻落实国务院的决策部署，正在会同相关部门抓紧研究实施方案，提出切实可行的具体措施，推动相关政策尽快落地，使广大企业和消费者早日受惠于改革红利。